增强“第一拉动力”
如何大力提振消费
缩小消费比重的结构性偏差，解决消费比重过低的问题，把终端需求提升到合理水平，把消费占GDP比重提升到合理水平，就有了经济运行的“源头活水”，经济全局才能活跃起来，诸多由终端需求不足引起的问题就会迎刃而解。
■刘世锦
近两年，中国经济总体呈现回升向好态势，2023年和2024年分别实现GDP5.2%和5%的增长目标，在全球各大经济体中增速居前，但宏观经济依然面临日益增大的总需求下降压力，GDP平减指数连续9个季度处于负增长状态，需要采取切实有效的办法，努力争取达到今年《政府工作报告》提出的2025年GDP增长5%左右的目标。
当前，中国经济面临诸多问题，包括价格低迷、名义增长低于实际增长、债务负担重、城市白领阶层消费降级、产能过剩等，根源都指向终端需求不足。中国居民实际最终消费占GDP的比重，较全球平均水平低约20个百分点，是一种结构性偏差。过去，我国房地产、基建等领域增速比较高，在某种程度上掩盖了消费占比较低的问题。随着房地产、基建的增速下滑，原先被掩盖的消费结构性偏差问题“水落石出”，成为终端需求中“卡脖子”的短板，需要尽快补上结构性偏差的短板，避免经济增速滑落。
如何理解消费结构性偏差？用购买力平价口径，有三组中国与OECD（经济合作与发展组织）国家在大体相同的发展阶段消费占GDP比重的数据可以作比较。第一，家庭消费占比。中国和OECD国家分别为39.12%和57.27%，中国是OECD国家的68.3%；第二，最终消费占比。中国和OECD国家分别为55.06%和73.73%，中国是OECD国家的74.6%；第三，服务消费占比。中国和OECD国家分别为17.68%和25.03%，中国是OECD国家的70.6%。
缩小消费比重的结构性偏差，解决消费比重过低的问题，把终端需求提升到合理水平，把消费占GDP比重提升到合理水平，就有了经济运行的“源头活水”，经济全局才能活跃起来，诸多由终端需求不足引起的问题就会迎刃而解。
消费不足不能泛泛而论，要明确重点、痛点。从消费内容看，主要是服务消费不足，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等与基本公共服务相关的发展型消费不足。从人群上看，城市居民面临着教育、医疗、住房“三座大山”的压力，但基本公共服务缺口最大的还是农村居民，重点是近三亿农民工、近两亿进城农民工。从体制机制政策看，实质上还是由来已久的城乡二元结构问题，要通过以人为核心、发展权利平等的城市化和以城乡融合发展为主线的结构性改革找到破题之道。
目前，对于有效提振消费主要有两种思路。一种思路是着力解决老百姓不想消费、不敢消费、不会消费的问题，如“直升机撒钱”、补贴消费等，主要通过促销增加消费。这种办法在短期内是有效的，却不具有可持续性，更重要的是难以解决中低收入阶层面临的教育、医疗、保障性住房、社保、养老等问题。
另一种思路是推进结构性改革，解决一些深层的体制性结构性问题，使消费潜力最大的那部分低收入阶层明显增强消费能力，重点是教育、医疗、保障性住房、社保、养老等发展型服务消费。这不是一次性的，要有持续稳定增长的制度安排。为此，要认真学习和落实党的二十届三中全会提出的有关改革思路和政策举措，着力在以下两个领域加以推进。
一是提高以农民工为重点的低收入阶层的基本公共服务水平。
以扩大中央政府基本公共服务均等化事权为突破口，加强社会保障和提升人力资本的能力建设。中央和地方基本公共服务权责适度调整。养老、医疗保障的基础部分（如养老保障的第一支柱），扩大义务教育范围（如扩展到高中教育阶段）等作为中央政府事权。社会保障的其他部分、保障性住房、教育培训等作为地方政府事权。加大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。短期的重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，或租或售给新市民。农民由进城打工转为能在城市家庭团聚、安居乐业。增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育、医疗、养老等需求，完善社保可以减少后顾之忧，降低预防性储蓄。
以农村居民养老金改革为重要突破口。农村居民养老金改革是目前扩大内需中易于上手且能短期见效的一项改革举措。城乡居民养老保险主要覆盖农村居民，占到全国参保人数的一半以上，他们是收入水平最低、消费增长潜能最大的人群。改革要多管齐下：短期刺激计划中的部分资金可用于这部分养老金支出；探索较大规模的国有权益资本划拨；完善养老缴费制度，重点是农民工大量就业的领域。
根据人社部《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据，参加城乡居民基本养老保险人数54952万人（95%是农村居民），其中，近1.7亿人领取养老金，全年城乡居民基本养老保险基金支出4044亿元。从现有刺激政策资金中划出一部分，例如，5000亿元注入城乡居民基本养老保险基金用于支出，可使人均每月领取的养老金从220元提升至400元。
探索把较大规模的国有金融资本划拨到城乡居民基本养老保险。从理论上说，国有资本在某种意义上可以看成全国人民的社保基金。2023年，国有资本权益总额102万亿元，国有金融资本权益总额30.6万亿元，两项合计为132.6万亿元。可以考虑分步、稳妥地把较大规模的国有金融资本划拨到城乡居民基本养老保险，比如，划拨10万亿元国有金融资本到城乡居民基本养老保险，按照全国社保基金7.66%的年均收益率，可以增加近2倍的养老金收入。城乡居民低收入阶层预防性储蓄高，同时边际消费倾向也高，把国有资本划拨到低收入人群养老保险，将会把大量预防性储蓄转化为现实的消费能力，直接增加消费需求。
农村居民作为中国收入水平最低的群体，其消费倾向较高。经测算，若向其提供1万亿元资金，其消费倾向约为0.8，即8000亿元用于直接消费。从宏观经济角度看，还有消费乘数效应，大致为1.5，由此可拉动GDP增加约1.2万亿元。这将为年度经济增长提供近1个百分点的支持，在刺激政策各项资金支出对增速的拉动力度上是靠前的，对稳定经济增长具有重要作用。
二是以城乡要素双向顺畅流动带动中国第二轮城市化浪潮。
推动城乡之间人员、土地、资金等生产要素双向顺畅流动，解放城乡融合发展中的社会生产力，带动中国第二轮城市化浪潮。以此为牵引，加快都市圈范围内的中小城镇建设。我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中，既包括原有城市的疏解人口，更多的是农村和其他城市的流入人口。这一区域也适合制造业和中低端服务业集聚，基建和房地产还有一定的增长空间。
通过提高城镇化的比例（达到75%以上）和质量（缩小乃至消除城乡居民基本公共服务水平差异），力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，即中等收入群体人口由现阶段的4亿增长到8亿—9亿。城市化水平提高将实质性拉动消费特别是以发展型为主的服务消费，有助于稳定和延长中速增长期。在推动这些改革的同时，还应配套推动农村土地制度、财税制度、收入分配制度改革和相应的政策调整。
从当前看，现阶段，我国面临经济增长方式转型的问题，要由以往以投资和出口为主驱动的经济，转向以创新和消费为主驱动的经济。消费结构性偏差的短板是很大的挑战，解决好了就能转化为重要机遇，提供或许不亚于房地产曾经有过的那样的增长动能，为经济持续稳定的中速增长提供支撑。对扩大消费、改善民生问题的认识要有新的内涵和角度。低收入阶层增加收入，提高公共服务水平等，不仅涉及社会的公平正义，更重要和紧迫的是经济增长速度问题。
从长远看，“十五五”期间，我国要加快转入实现高质量发展的“三支柱”国民经济运行新格局。第一支柱是：在需求侧，以发展型消费为重点的服务消费带动消费结构升级和规模扩大，推动消费对出口的结构性替代和再平衡；第二支柱是：在要素侧，以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本；第三支柱是：在产业侧，各种所有制投资者、各类企业公平竞争，企业能退能进，推动产业在价值链中高端转型升级、创新驱动。上述三支柱相互依托、相互促进，形成国民经济运行的新循环，实现高质量发展的新局面，进而推动中国进入高收入阶段后持续稳定增长。
（作者系国务院发展研究中心原副主任）
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