■规划引领 破解地方同质化发展困局（一）
□ 杨成长 龚 芳 袁宇泽
编者按
自去年7月中央政治局会议首次提出防止“内卷式”恶性竞争以来，党中央、国务院出台多项政策举措，明确推进全国统一大市场建设，规范地方招商引资行为。过去40余年，地方政府之间的良性竞争推动了我国经济快速发展，但随着我国经济发展进入新常态，地方之间政策洼地竞争、产业布局趋同、低水平重复建设等现象日渐突出。如何有效引导各地充分发挥自身特色和优势，形成错位发展的良性竞争格局，是激发地方经济活力、开创“十五五”高质量发展新局面的关键所在。各地同质化竞争与发展规划趋同之间密切相关，当前正值“十五五”规划编制的关键时期，要充分发挥规划在引领地区差异化发展上的重要作用，从源头上引导各地明确优势，找准定位，实现良性竞争。为此，本报今起刊发由申万宏源研究撰写的“规划引领 破解地方同质化发展困局”系列研究报告，从规划编制理念、发展目标、产业布局、区域优势挖掘及数字化发展等方面，引导各地打造区域特色，促进地方经济差异化发展。
□ 从源头上解决内卷问题，必须重视规划引领。规划趋同是导致地方同质化竞争的重要原因之一。目前正值“十五五”规划编制的关键时期，除了加强统一规划部署，还要加大对地方规划编制的引导，鼓励各地方政府从国家整体规划和地方经济发展阶段出发，科学界定规划定位，推动地区开创差异化、特色化发展新格局
□ 当前我国经济发展面临的内外部环境正在发生一系列变化，人口结构的变迁、经济增长动能的转换、产业结构的重塑、数字经济的变革及国际经贸形势的变化都将直接影响“十五五”时期各地经济产业的布局，准确把握环境变化带来的新挑战是各地做好“十五五”规划的重要前提
□ 要通过创新规划编制理念，引导各地在规划编制时就找准地方特色优势，规避同质化竞争和趋同布局，推进地方特色化发展。一要打破重规模轻效率、重总量轻结构、重经济指标轻社会指标的发展思路；二要打破过往规划趋同、层层嵌套的现象；三要注重人的全面发展，打破过往以经济指标为主的发展目标导向；四要更加注重数字发展理念，打破传统实物经济主导的发展思路；五要注重开门问策，充分发挥有为政府和有效市场相结合的制度优势
激发地方经济发展活力，引导地方差异化发展，是“十五五”时期我国经济实现高质量发展的重要基础。近年来，地方趋同竞争产生的招商内卷、低水平重复建设及产能过剩等问题，已成为影响经济结构转型的重要因素。为此，党中央、国务院已多次明确提出要反内卷，规范地方招商引资行为，纵深推进全国统一大市场建设。从源头上解决内卷问题，必须重视规划引领。规划趋同是导致地方同质化竞争的重要原因之一。目前正值“十五五”规划编制的关键时期，除了加强统一规划部署，还要加大对地方规划编制的引导，鼓励各地方政府从国家整体规划和地方经济发展阶段出发，科学界定规划定位，客观全面地分析内外部环境变化带来的新挑战，创新规划编制理念，充分发挥规划在反内卷上的引导作用，推动地区开创差异化、特色化发展新格局。
一、从国家整体规划和地方发展阶段出发，准确制定地方“十五五”发展规划
国民经济和社会发展五年规划纲要是引导经济中长期发展的重要指南。与以往不同，“十五五”规划作为衔接2035年远景目标纲要的重要指引，其不仅要对2026年至2030年发展目标、纲要及改革重点进行全面统筹布局，更需要从实现2035年远景目标纲要的战略高度出发，做好远近结合。一是向前承接“十三五”“十四五”期间的改革重点任务，确保改革的延续性和稳定性。二是要为2035年远景目标纲要及第二个百年奋斗目标奠定坚实基础，通过科学谋划、系统推进，实现理论逻辑、历史发展与现实成就的有机统一，推动地方经济高质量发展。
新中国成立以来，我国通过多个五年规划有序引导和推进经济改革发展。在“一五”期间，我国优先发展重工业，为国民经济发展奠定基础；从“二五”到“五五”期间，我国取得“两弹一星”等重要突破，工业体系初步形成；从“六五”到“九五”期间，我国开始实施改革开放，逐步实现计划经济向市场经济转轨；从“十五”到“十二五”期间，我国加速融入全球经济，综合国力实现跃升，经济总量跃居世界第二；在“十三五”和“十四五”期间，我国稳步推动经济转型，全面建成小康社会，历史性地实现了第一个百年奋斗目标，并制定了面向2035年的远景目标纲要。经过十年的转型发展，我国经济内生动力不断夯实，经济韧性持续提升，经济发展迈入高质量发展新阶段。
“十五五”时期是努力完成2035年远景目标和第二个百年奋斗目标的重要衔接阶段，各地在制定发展规划时，要深刻把握前期规划的逻辑规律，从国家整体规划布局出发，找准自身的发展定位，让“十五五”规划能更好地反映历史规律和发展趋势。首先，要将地方发展规划放在国家整体规划的大局中，将区域发展融入到全国统一大发展中。其次，要充分考虑地方发展阶段及发展实情。我国幅员辽阔，不同地区之间的发展阶段、产业结构及资源禀赋存在较大差异，东部成熟地区的发展定位并不适用于中部及西部地区。各地在制定“十五五”规划时一定要从本地发展现状出发，找准特色优势，为各地寻求差异化发展提供科学、合理、可行的指引。
二、“十五五”时期要重视五大环境变化带来的新挑战
当前我国经济发展面临的内外部环境正在发生一系列变化，人口结构的变迁、经济增长动能的转换、产业结构的重塑、数字经济的变革及国际经贸形势的变化都将直接影响“十五五”时期各地经济产业的布局，准确把握环境变化带来的新挑战是各地做好“十五五”规划的重要前提。
（一）人口结构变化凸显人口导入对地方经济发展的重要性
“十四五”期间，我国人口增长态势发生变化，2022年至2024年，人口增长速度放缓，人口规模呈现一定的调整趋势。与此同时，人口年龄结构也在发生变化，老年人口占比有所上升。2024年，60岁以上人口占比达到22.0%，劳动年龄人口占比降至60.9%。老年人口抚养比相应提高，预计2025年，60岁以上老年人口抚养比超过35%，65岁以上老年人口抚养比超过25%，与“十三五”早期相比，均有所提升。
展望“十五五”时期，我国人口总量和劳动力人口规模预计将继续保持调整态势，人口结构将从轻负担型向适度负担型过渡。在这一过程中，传统的劳动力优势将逐渐转变。人口结构的这些变化，要求各地在制定“十五五”规划时，要更加注重人力资本的培养和利用，要持续优化就业结构，加强城乡基础社会保障，特别是要加大对县域城市及农村地区医疗养老设施的支持力度，积极应对人口结构变化带来的挑战。
（二）经济增长动力变化要求各地在“十五五”时期要充分挖掘内需消费潜力，重视服务业转型发展
过去十年，长期支撑我国经济高速发展的驱动力正逐步发生变化。自2012年以来，随着中低端制造业的调整，扩大内需在经济增长中的重要性显著提升。2018年以来，基建投资及房地产投资增速相继放缓，我国投资增长的驱动力也随之发生深刻变革。2024年，全国新建商品房销售面积9.7亿平方米，较2021年巅峰时期下降近一半。经过“十三五”和“十四五”时期的转型发展，我国经济增长动能已逐步呈现从投资向消费、从制造业向服务业、从中低端向高端转型升级的良好态势。一方面，“十四五”期间我国消费主导型经济结构基本形成，消费对经济增长的贡献稳定在60%左右。另一方面，服务业占GDP的比重提升至55%以上，专业服务业对制造业的深度赋能，进一步提高我国制造业的国际竞争力，推动出口产品结构持续优化。
在制定“十五五”规划时，各地要顺应经济增长动力的转变，积极探寻新的增长潜力，向制造业转型升级要动力，向扩大内需及提升消费品质要动力，向服务业的创新发展要动力。推动形成创新驱动、内需主导、绿色低碳的高质量发展新模式。
（三）产业发展模式的重塑要求各地在“十五五”时期要找准产业发展趋势，打造具有地方特色的现代化产业体系
近年来，信息技术、产业组织方式及要素驱动力的变革极大影响了产业结构及产业发展模式。信息技术的赋能打破了传统产业与新兴产业之间的界限，使传统产业通过技术变革和数字化转型也能蜕变成新兴产业，新质生产力成为衡量产业竞争力的重要维度。在产业组织生产方式上，随着数字和技术等创新要素在产业发展中的重要性日渐提升，平台经济成为重要的经济运行方式，其天然的垄断特征加速了产业竞争方式的转变；在产业发展模式上，传统以上中下游为主的产业链发展模式让位于终端驱动或链主主导型的发展模式，终端龙头企业及链主企业对产业链的影响力显著提升。
产业发展模式的变革要求各地在制定“十五五”规划时，要充分考虑产业结构变迁的特点，顺应产业发展新趋势，结合地方主导产业，找准地方产业优势，加快打造有特色、有优势、有持久竞争力的地方产业体系。从产业规划的角度出发，引导地方差异化发展，减少地方间同质化产业布局和低效招商内卷现象。
（四）数字经济新变革正全面重塑地方经济社会的发展
“十三五”和“十四五”期间，我国数字经济发展突飞猛进，数字经济规模由2012年的11.2万亿元增长至2023年的53.9万亿元，数字经济占GDP的比重超过40%，对GDP增长的贡献率超过60%。数字经济的迅猛发展正全方位重塑地方经济社会的发展格局。一方面，数字经济引发的技术变革为企业数字化转型带来强大动力。通过数字技术的运用，企业汇聚了大量信息流、资金流，提高了数据信息流分析的准确性，进而提升自动化、智能化决策水平，全面提升企业生产效率。另一方面，数字化对政府政务服务水平也提出更高要求。随着全国各地加速推行“最多跑一次”政务服务，各类政务数据的整合需求也日渐增加，打破数据孤岛、推进政务数据市场化流通已成为推动数据要素市场化建设的重要任务。
各地政府在编制“十五五”规划时，应充分考虑数字经济发展带来的新变化，重视数据要素的开发和利用，积极应对数字化时代下的新型就业及灵活就业问题。要找准地方数字化转型的抓手，及时转变市场监管思路和理念，提升政务数字化水平，为数字经济的发展创造良好的外部环境。
（五）国际经贸形势的变化要求地方及时调整贸易结构，提升产业链供应链的韧性
近年来，全球贸易体系及贸易结构呈现显著变化，以关税壁垒为代表的逆全球化浪潮正加速取代过去全球分工合作模式，大国之间的博弈和经贸摩擦等事件频发。特别是自美国宣布实施对等关税政策以来，全球贸易市场经历巨震。面对国际经贸形势的新变化，我国自“十三五”时期以来，加快贸易结构转型步伐，贸易区域结构逐步均衡化。我国与共建“一带一路”国家的贸易活动日益活跃，与东盟已连续5年互为第一大贸易伙伴。
在编制“十五五”规划时，各地要充分考虑国际经贸形势变化带来的新挑战，及时调整优化贸易区位结构、产品结构及产业结构。特别是对于外向型经济主导的地区，要客观全面评估国际经贸形势变化对本地产业链及企业带来的影响，在“十五五”规划中做好统筹布局，强化延链补链强链，提升应对极端风险事件的能力。
三、“十五五”规划编制要创新五大发展理念
为更好应对发展环境变化带来的新挑战，及时扭转地方重复建设、低效内卷的现象，要充分发挥规划在引导地方反内卷上的重要作用。通过创新规划编制理念，引导各地在规划编制时就找准地方特色优势，规避同质化竞争和趋同布局，推进地方特色化发展。
（一）更加突出高质量发展理念，打破重规模轻效率、重总量轻结构、重经济指标轻社会指标的发展思路
“十五五”期间，随着人口红利消退、经济增长动能转换，过去依赖传统要素扩张的发展模式已难以为继，唯有通过全要素生产率提升和创新驱动，才能进一步打开地方经济发展空间。各地在编制“十五五”规划时要更加突出高质量发展理念，实现从规模扩张到价值创造、从传统要素驱动到创新驱动的转变，构建“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展格局。
一要打破重规模轻效率的发展思路，在有序扩大投资规模的同时更注重投资效率和投资质量的提升。“十四五”期间，我国多数区域呈现较强的负债驱动特征，但债务扩张并未形成等量的有效资产，并且多数地区的资产扩张并未带来效益的同步提升，法人单位的资产增速明显快于营收增速和利润增速。各地在编制“十五五”规划时要将投资效益作为经济活动考核的重要指标，改变过去以规模扩张指标为主的考核体系，建立横向可比、纵向可追溯的投资效益指标库。
二要打破重总量轻结构的发展理念，在提升地区经济总量的同时更注重经济结构和产业结构的变化。“十四五”时期我国产业结构区域转移趋势愈加显著，制造业呈现明显的从东部到中部再到西部的转移态势，服务业的发展呈现明显的对外窗口效应，广西、新疆等地作为连接东盟、中北亚的重要窗口，服务业迎来快速发展。各地在编制“十五五”规划时要充分重视当地产业结构及区位优势的变化，找准结构转型的新增长点。
三要打破重经济指标轻社会指标的发展思路，更加注重经济、社会、生态、文化的全面协调发展。高质量发展不仅是经济水平的提升，更是社会环境、生态治理和文化水平的全面提升，要突出高品质发展导向，注重产品、工程、服务、生态环境的全面品质提升，提高公共服务的满意度。适时发布“高质量发展指标体系”，涵盖全员劳动生产率、单位GDP能耗、数字经济占比、研发经费投入强度、居民人均可支配收入增速等，将高质量发展理念落到实处。
（二）更加突出地方特色发展理念，打破过往规划趋同、层层嵌套的现象
以往各地在编制发展规划时存在县级规划套市级规划、市级规划套省级规划、省级规划套国家规划的层层嵌套现象，各地规划之间的趋同性特征突出。这种方式在很大程度上导致近年来地方产业同质化布局和招商内卷。
在“十五五”规划编制中，要加快引导地方突出特色发展理念，形成“千城千面”的良性发展生态。首先，各地的发展规划要充分与区域发展规划和城市群发展战略相融合，引导鼓励各地在以城市群为载体的空间格局中，找准自身的区位优势。其次，各地发展规划要充分挖掘当地的特色和比较优势，明确地方重点主导产业发展方向，聚焦技术长板和场景优势，打造特色产业链，做强优势产业，培育新兴产业，并避免忽视传统产业或盲目跟风布局新兴产业的现象。
（三）注重人的全面发展，打破过往以经济指标为主的发展目标导向
近期召开的中央政治局会议明确提出，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐。各地在制定“十五五”规划时要将人的全面发展和人民生活品质的提升作为统筹布局、机制设计和资源配置的根本出发点。
一是各地在编制“十五五”规划时要注重培育和引导与人全面发展相关的产业发展，从生育、婴童、教育、医疗、养老、健康、银发产业等全产业链视角出发，结合当地产业发展基础，推动相关产业体系发展。
二是应将经济社会发展目标与居民的体验获得感相结合，在关注规模总量指标的同时，更加重视人均指标及居民满意度。坚持高品质发展导向，以满足居民美好生活需要为出发点，进行规划设计及机制改革。
三是把解决重大民生问题作为规划制定的重要内容。各地在制定“十五五”规划时，应着力解决民众的急难愁盼问题。对于城乡发展，要重点解决乡镇地区养老、医疗资源供给不足的短板；对于就业，要做好应届大学生的就业引导，切实提升对灵活就业人员的社会保障；对于城市新市民，要重点解决公共服务供给均等化难题，为新市民提供平等的就业、医疗、子女教育及养老保障；对于老年人，要加快推进适老化改造，积极发展城市慢生活消费，加快打造15分钟社区生活圈，围绕老年人兴趣爱好、社交、终身学习等需求加大服务供给，全面建设老年友好型城市。
四是进一步挖掘城镇化与市民化发展潜力。在推动城乡一体化发展过程中不断增强地方发展动力，消除城乡间要素流动壁垒和公共服务落差，促进人口、土地、资本要素的自由流动，从而推动收入分配、社会保障、多元治理的一体化，以推动人的全面发展为导向，激发消费活力、人才创新力及经济发展的新动力。
（四）更加注重数字发展理念，打破传统实物经济主导的发展思路
当前我国经济发展正呈现实物经济、数字经济和服务经济并驾齐驱的发展新态势，过去以实物经济为主的规划理念已无法满足数字经济时代的需要。因此，在编制“十五五”规划时，各地应更加注重数字经济的发展，突出数字发展理念。
一要高度重视数据要素的发展，将其放在更加突出重要的位置。各地要充分利用数字经济红利，并根据自身禀赋选择差异化路径。具有能源优势的地区可考虑大力发展算力基础设施，通过提升算力，降低中小企业用算成本；具有产业基础的地区可以考虑加快推动传统产业数字化转型，通过数字赋能，提升传统制造业、农业、服务业的生产效率，全面释放数字经济的应用场景和发展潜力。
二要以中小企业数字化转型作为地方推进数字经济发展的重要抓手。通过统筹布局，系统推动企业，尤其是中小企业的数字化转型，分行业制定转型路线图，化解中小企业“不会转、不敢转、转不起”难题，通过数字化转型为中小企业提供换道超车的机会。
三要全面优化数字经济下市场监管和政务服务方式。数字经济时代，以平台企业为代表的新业态对市场监管提出新挑战。针对快速数字化进程中出现的部分领域过度低价竞争、数据和算力鸿沟带来的部分地区中小企业生存与转型困难、数字经济下数据安全和就业等问题，各地在“十五五”规划编制中要创新管理思路，提升数字化监管服务水平，对可能出现的各类风险事件和市场波动，提前做好预警及防控机制设计。
（五）注重开门问策，充分发挥有为政府和有效市场相结合的制度优势
目前，全国各地在制定“十五五”规划时，已通过网络征集、专家座谈、民主党派座谈调研等形式广泛征求社会意见。在编制“十五五”规划的过程中，各地要继续开门问策，引导公众聚焦前沿议题建言献策，做好民意汇聚、决策吸纳与反馈，充分激发经营主体参与规划编制及讨论的积极性，确保地方规划的改革方向与企业主体的投资意愿相一致。
在编制“十五五”规划的同时，各地应做好五年规划与年度政府工作报告、产业专项规划之间的协同。要推动规划目标项目化、改革任务清单化、重点机制制度化。综合规划要明确地方整体发展方向和目标，专项规划应在此基础上，细化和深化各自领域的目标，确保二者在目标导向上高度一致。通过制度设计确保五年规划的发展目标和改革任务落到实处。
在规划实施过程中，要进一步“问计于民”，主动接受人民监督，确保规划和政策的可体验、可参与和可持续性。要充分发挥有为政府和有效市场相结合的制度优势，通过“政府搭台、市场唱戏、制度护航”，充分调动政府主导力、市场创造力和社会协同力，形成强大合力，推动规划顺利实施。
“十五五”时期是我国迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，各地在规划编制中必须立足新阶段、把握新特征、贯彻新理念，以高质量发展为主线，以人的全面发展为导向，将人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，创新规划编制理念，发挥规划在引导地区差异化发展上的重要作用，奋力推进第二个百年奋斗目标的顺利实现。
（杨成长系全国政协委员、申万宏源研究首席经济学家；龚芳系申万宏源研究政策研究室主任，首席研究员；袁宇泽系申万宏源研究资深高级研究员）
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